Veebruari lõpus pälvis EML tähelepanu õiguskantsleri soovitus Tööinspektsioonile õiguspärasuse ja hea halduse tava järgimiseks.[1] Või õigemini isegi mitte niivõrd soovitus ise, kuivõrd sellest tehtud järeldused.
Kontrollkäigud
Enamasti saame lehest lugeda seda, kuidas Õiguskantsleri Kantselei ametnikud teevad kontrollkäike kas arestimajadesse (kus avastatakse, et pissuaare vms on vähe või puudub nt arestikambris piisav valgustus) või hooldekodudesse.[2]
Sel korral käis õiguskantsler Tööinspektsioonis, et saada ülevaade, kas ja kuidas järgib Tööinspektsioon isikute pöördumistele vastamisel põhiõiguste ja –vabaduste tagamise põhimõtet ning hea halduse tava.
Kontrollkäigu tulemusena selgus, et rahulolematuseks andis ühe põhjuse töövaidluskomisjonidele esitatud avalduste läbivaatamisega seonduv. On teada, et enamik töövaidluskomisjone ei suuda järgida avalduste läbivaatamisel individuaalse töövaidluse lahendamise seaduse[3] (ITVS) § 16 lõikes 1 sätestatud tähtaega. ITVS § 16 lõike 1 kohaselt tuleb töövaidluskomisjonile esitatud avaldus töövaidluskomisjonis läbi vaadata hiljemalt ühe kuu jooksul, arvates avalduse saabumisele järgnevast päevast.[4]
Sellest tulenevalt soovitas õiguskantsler suurendada töövaidluskomisjonide arvu, kuid juhul kui tähtaegade järgimine on ebareaalne lahendatavate asjade keerukuse tõttu, tuleks muuta seadust ja tähtaega pikendada.
Sellele vastukajana leidis Sotsiaalministeeriumi asekantsler, et vaideid on liialt palju, kuid ressursse uute komisjonide loomiseks napib. Seetõttu oleks lahendus tähtaja pikendamine.[5] See tähendab, õiguskantsler soovitas tähtaja pikendamist, kui tähtaja mittejärgimise tingib asjade keerukus — st õigusemõistmine mõistliku aja jooksul. Pakutav lahendus lähtub aga ressurssidest.
Tegelikult tuleks EML arvates pöörata tähelepanu veel ühele aspektile, nimelt õigusselgusele kõige laiemas tähenduses.
Tööõiguse reform
Ma mõistan, et järgnev on valdkond, mis ei kuulu EML ampluaasse, kuid millega me siiski maksunduse kõrvalt üritame tegeleda, sest inimesed vajavaid lihtsalt informatsiooni. Sellest tulenevalt ei ole me ka pretendeerinud selles valdkonnas erilisele arvamusliidri koha saavutamisele. Kuid on siiski asju, mille puhul ma usun, et me ei eksi.
01.07.2009 muutus teatavasti tööõigus tervikuna üsna oluliselt. Usun, et seda, millega varasemad õigusaktid asendati, võib vabalt õigusharu reformiks, mitte pelgalt uue seaduse vastuvõtmiseks nimetada. Seega on täiesti mõistetav, et mingil ajahetkel pärast seaduse toimima hakkamist tekib hulgaliselt vaidlusi, kuivõrd uue õiguse tõlgendamise praktika veel puudub ning vana õiguse tõlgendamise praktika (nt Riigikohtu lahendid) ei pruugi olla uutesse oludesse üle kantavad. Sellises olukorras on äärmiselt oluline, et uus õigusakt oleks võimalikult üheselt mõistetav ning koos rakendusaktidega piisavalt detailne, hõlmamaks kõikvõimalikke elus ette tulevaid juhte.
Paraku on tööõiguse reform tekitanud hulgaliselt segadust ning ametnike kõrki suhtumist seaduse adressaatidesse, kes tööõiguse salakeelt piisavalt lugeda ei mõista.[6] Mäletatavasti juhtis isegi president tähelepanu töölepingu seaduse ebakõladele.[7]Võib eeldada, et paljud vaidlused on tingitud ka sellest, et seadus ei ole lihtsalt adressaatidele piisavalt arusaadav või ei reguleerigi kõike, mida vaja.
Võib ju tõepoolest väita, et lugemisoskus on koolis omandatav ning seadusest peaks siiski aru saama, kuid esiteks tuleks arvestada, et töölepingu seaduse adressaatide hulk on väga suur — põhimõtteliselt kogu tööealine elanikkond.[8] See seab seadusandjale ka natukene teise lähteülesande võrreldes näiteks krediidiasutuste seadusega, mis puudutab pea võrreldamatult väiksemat adressaatide hulka. Samuti võib eeldada, et krediidiasutustel on väljaspool võrdlust paremad võimalused end kehtiva õigusega kurssi viia. Erinevad õigusaktid võivad ja peavadki olema näiteks erineva abstraktsuse astmega. Paraku ei kipu see kohati nii olema.
Et jutt ei jääks liialt üldsõnaliseks, toon järgnevalt näited, mille puhul on EML praktikas palju küsitavusi tekkinud.
Tööandja haigushüvitis
Esmalt kõige kuumem teema, milleks on tööandja poolt töötajale 4.-8. haiguspäeva eest makstav hüvitis. Kohustus ise kehtib alates 01.07.2009. Üldisemad probleemid puudutavad kohustatud ja õigustatud isikute ringi — kohustus sätestatakse töötervishoiu- ja tööohutuse seaduses. Kuid näiteks Rahandusministeerium leiab, et juriidilise isiku juhatuse liikmeid see ei puuduta, sest esiteks ei laiene töölepingu seadus[9] neile (TLS § 1 lg 5) ning teiseks ei laiene neile ka kord, mille alusel haigushüvitist arvutatakse, kuna see kehtestatakse TLS § 29 lg 8 alusel. Samas kohaldub töötervishoiu ja tööohutuse seadus[10] siiski ka juriidilise isiku juhtorgani liikmele (TTOS § 1 lg 3 p 4).[11]
Kui selge on õiguslik olustik ning kas on ka mingeid šansse, et härra Huu esitab näiteks töövaidluskomisjonile avalduse, kuna talle kui juhatuse liikmele keeldutakse haigushüvitist maksmast? Minu meelest oleks märksa lihtsam küsimus selgelt reguleerida.
Haigushüvitise arvutamine
Järgmine küsimus on samal teemal ja puudutab haigushüvitise suuruse arvutamist. Me kõik oleme kuulnud, et Sotsiaalministeerium ning Tööinspektsioon on selgitanud, et tööandja haigushüvitise arvutamisel lähtutakse samast korrast, mida rakendatakse ka puhkusetasu arvestamisel, selle erisusega, et rahvuspüha ja riigipühi arvestuses välja ei jäeta, kuid puhkuse puhul jäetakse need arvestusest välja.[12]
See kõik võiks nii olla, kuid määrus, mille alusel haigushüvitise arvestamine käib[13], nii ette ei näe. TTOS § 122 lg 1 kohaselt maksab tööandja töötajale hüvitist haigestumise või vigastuse neljanda kuni kaheksanda kalendripäeva eest 70% töölepingu seaduse § 29 lõikes 8 sätestatud korras arvutatud töötaja keskmisest töötasust.
Esimene ülesanne, mis tööandjal ja töötajal tuleb lahendada, puudutab hüvitise arvutamiseks kohaldatavat sätet.[14] Määruse § 2 räägib üldiselt keskmise töötasu arvutamisest, § 3 räägib tööpäevatasu arvutamisest ja § 4 kalendripäevatasu arvutamisest. Loogiline oleks, et kui maksma peab haigestumise 4.-8. kalendripäeva eest, siis tuleb arvutada kalendripäevatasu. Kui keeruline see ülesanne siis ametniku jaoks on määrusesse kirja panna? Minu arvates mitte üle mõistuse suur pingutus.
Kui me lepime kokku, et § 4, mis on tegelikult mõeldud puhkusetasu arvutamiseks, on aluseks haigushüvitise arvutamisel, tekib järgmine küsimus. See puudutab erandit, milles Tööinspektsioon ja Sotsiaalministeerium on veendunud. Nimelt kohaldatakse sätet selle erisusega, et kui puhkusetasu arvutamisel jäetakse riigipühad ja rahvuspühad arvestusest välja, siis haigushüvitise arvutamisel mitte. Kust selline järeldus välja imetakse?
See võib olla loogiline, kuid me teame ka, et põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel.
Seadused avaldatakse ettenähtud korras ning täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes avaldatud seadused.
Kui me hakkame nüüd tööandjale rahalisi kohustusi tekitama (sest mille muuga siin tegemist on tema aspektist vaadatuna), peab väga täpselt vaatama, kuidas seadusega ja selle alusel antavate rakendusaktidega tema õigusi piiratakse ja talle kohustusi pannakse. Me ei saa suvaliselt tõlgendamise teel õiguslikke konstruktsioone luues seda teha. Võib-olla on muidu tööõiguses tavaline, et tööandja kui „kulak“ ja kolme peaga lohe peab igas asendis piki päid ja jalgu saama, kuid praeguses kontekstis nii ei saa. Praegune õiguslik olustik on õigusselguse põhimõttega (PS § 10) vastuolus ning tõlgendus, mis üritab seda veel määruse § 4 lg-s 1 sätestatud meetodist lahti harutada, on vastuolus seaduslikkuse põhimõttega (PS § 3). Ma ei ole tõesti nii kindel nagu ametnikud, et kohus asja ikka nii lahendab, nagu viimased õiglaseks peavad.[15]
Kui keeruline on määrust muuta selliselt, et kõik aru saaksid, ka minusugune, ilmselgelt kirjaoskamatu?
Viivis töösuhetes
Kõik teavad, et EML on haigushüvitise osas oma arvamuse kujundanud. Järgmine küsimus, mis liidu liikmeid huvitab, puudutab viivise arvestamist. Mäletatavasti nägi kuni 30.06.2009 kehtinud palgaseaduse § 35 ette, et palga maksmisega või töötaja pangakontole ülekandmisega viivitamise eest maksab tööandja töötajale iga viivitatud päeva eest viivist 0,5% maksmisele või ülekandmisele kuulunud palgast.[16] Töölepingu seadus ei maini midagi viivistest. Selge, et ärksamad seaduse lugejad leiavad kohe üles viited erinevatele võlaõigusseaduse sätetele ja edasijõudnud teavad ka, et isegi kui pooled ei ole viivise osas kokkulepet sõlminud, saab kohaldada võlaõigusseaduse §-s 113 sätestatut.
Olgu, kuid tuletan meelde, et töölepingu seaduse adressaatide hulgas ei ole just kuigi palju neid, kelle lugemislaual laiutaks võlaõigusseadus, saati siis neid, kes ka tõepoolest tollest seadusest midagi teavad.
Kui keeruline on seadusesse näiteks kirjutada lauset, et töötasu maksmisega või töötaja pangakontole ülekandmisega viivitamise eest maksab tööandja viivist vastavalt võlaõigusseaduse §-s 113 sätestatule, välja arvatud siis, kui töölepingus on kokku lepitud kõrgemas viivisemääras? Või sätestada soovi korral veelgi üldisem sõnastus? Sama puudutab ka puhkusetasu.
Minu arvates ei ole see keeruline ja nii mõnigi küsimus ja vaidlus võiks täpsustamise korral ära jääda.
Koondamistasu arvestus
Kuid läheme edasi. TLS § 100 lg 5 näeb ette, et kui tööandja või töötaja teatab ülesütlemisest ette vähem, kui on seaduses sätestatud või kollektiivlepingus kokku lepitud, on töötajal või tööandjal õigus saada hüvitist ulatuses, mida tal oleks olnud õigus saada etteteatamistähtaja järgimisel.
Säte tundub igati klaar olevat, kuid mida see õigupoolest endas siiski kätkeb? Esimene asi, mida tööandja ja töötaja peavad enda jaoks sättest välja lugema, puudutab seda, et hüvitatakse üksnes saamata jäänud tulu. Saamata jäänud tulu puhul aga tuleb ju vaadata reaalset tööaega, mil töötaja ei saanud tööd teha ja töötasu teenida. Seega tuleks hakata leidma tööpäevi, sest tegelikult on oluline, et töötaja saaks nende etteteatamisaja hulka kuuluvate kalendripäevade sisse jäävatel tööpäevadel tööd teha ja raha teenida.
Olgu, kas me võtame aluseks määruse, mis näeb ette keskmise töötasu maksmise tingimused ja korra? Kõlab ju uhkelt, kuid asi nii lihtne ei ole. Tööinspektsiooni helistades (22.12.2009) selgitati mulle, et mõnel juhul võetakse nimetatud määrus aluseks ja mõnel juhul mitte. Esiteks on küsimus selles, et kui püüame leida saamata jäänud tulu kuupalgalisel, siis see võiks ju mineviku (arvutamise vajaduse tekkele eelnenud 6 kuu) alusel erineda nii positiivses kui ka negatiivses suunas kehtiva töötasuga võrreldes, ning tööandja võib arvata, et kui töötaja ikka praegu 30 päeva jooksul oleks tööd teinud, ongi kehtiv palgamäär õiglane. Kuid mis siis, kui tegemist on tükitöölisega, kes ühtki „tükki ei tee“, kuna tööandja ei teavitanud teda piisavalt ette? Ja mis siis, kui tööandja on kaval ja teeb summeeritud arvestusega töötaja puhul töögraafiku selliseks, et etteteatamistähtaja jooksul ei ole ühtegi tööpäeva?
Olgu kuidas on, ja ehk sain mina Tööinspektsiooni selgitustest vääralt aru, kuid jällegi – olen kindel, et saaks lihtsamalt. Kui muud ei oska, paneme viite TLS § 29 lg-le 8, mille alusel ka alati § 100 lg 5 alusel hüvitis välja rehkendatakse. Ja muidugi, see säte rakendub ju ka töötaja suunas.
Töö riigipühal
Võtame järgmise teema, milleks on töötamine riigipühal. TLS § 45 lg 2 näeb ette, et kui tööaeg langeb riigipühale, maksab tööandja töö eest kahekordset töötasu. Küsimus on, kas riigipühale langeva tööaja eest makstakse kahekordset töötasu või kogu vahetuse eest makstakse kahekordset töötasu.
Kui me võtame lahti töölepingu seaduse eelnõu seletuskirja[17], saame lugeda, et öötöö ja riigipühal töötamise hüvitamine toimub eelnõu § 45 alusel sarnaselt kehtivale õigusele vaba aja andmisega või rahalise hüvitusega. Seega võiks arvata, et uue töölepingu seadusega ei tahetud midagi muuta. Ma möönan, et tekst on selles osas seaduseelnõu seletuskirjas napp, kuid taoline julge väide, et hüvitamine toimub sarnaselt kehtivale õigusele, viib paratamatult lugemisharjumustega inimese tol hetkel kehtinud õigusaktide manu. Kui loeme kuni 30.06.2009 kehtinud palgaseaduse § 16 lg-t 2, saame teada, et kui vahetus algab riigipühaeelsel päeval ja lõpeb riigipühal või algab riigipühal ja lõpeb riigipühajärgsel päeval, tasustatakse tööd sellises vahetuses nagu riigipühal.
Seega seaduse tekstid erinevad ning seletuskiri viitab sarnasele kohtlemisele. Siiski selgitab Tööinspektsioon oma kodulehel, et kui tööaeg jääb osaliselt riigipühale, siis makstakse kahekordselt ainult nende tundide eest, mis jäävad riigipühale, mitte kogu vahetuse ulatuses.[18] Tõepoolest, seaduse tekst on küllalt selge osas, et ei ole seda selgitust, mis oli palgaseaduses, ja ilmselt tuleb ka sellise tõlgendusega nõustuda. Kuid kui keeruline oleks seaduses täpsustada, et topelt antakse üksnes nende töötundide eest, mis riigipühale langevad? Minu meelest ei oleks see kontimurdev ettevõtmine.
Õppepuhkus
Võtame veel ühe teema, mis paljude meeli erutab tulumaksuseaduse teatud sätte tõttu, kuid meid huvitab hetkel hoopis teine aspekt.
Nimelt muudeti alates 01.07.2009 ka täiskasvanute koolituse seaduse (TäKS)[19] sätteid ning erinevalt varasemast, mil õppepuhkust anti õppeaasta eest, antakse nüüd seda kalendriaastas 30 päeva. Seejuures sai varem 10 päeva keskmise palgaga õppida ning nüüd saab keskmise palgaga õppida 20 päeva.
Kuid tuletame meelde, et muudatus jõustus aasta keskel ja ühtegi rakendussätet ei ole. Seega — kas õpilane, kes 2009. aastal enne 1. juulit oli õppepuhkusel 10 päeva keskmise palga alusel, saab 2009. aastal veel 20 päeva keskmise töötasu alusel tasustatavat õppepuhkust?
Muidugi võime rakendada erinevaid tõlgendusvõtteid, kuid lubage veel kord meelde tuletada, et sarnaselt töölepingu seadusele on ka täiskasvanute koolituse seaduse adressaatide ring äärmiselt lai ning esindab väga erinevaid inimesi, kellel on erinev hariduslik taust ja erinevad lugemisharjumused.
Olles konsulteerinud Tartu Ülikooli tööõiguse korüfeega, saime kinnitust, et mõistlik oleks kompromisslahendus — st kuna seadus jõustus aasta keskel, võiks 2009. aastal kehtida pool TäKS §-s 8 sätestatud paketist (15 päeva õppepuhkust ja 10 päeva nendest keskmise töötasu alusel). Samas peaks siin arvestama, et kui õpilane ei ole 2008/2009 õppeaastal veel õppepuhkust kasutanud ja võtab selle uue seaduse redaktsiooni kehtivuse ajal, siis peaks kogu pakett kehtima.
Aga siiski, miks me peame sellel teemal üldse arutlema? Kas on siis nii keeruline seadusesse ka mõni rakendussäte lisada, mis selgitaks, kuidas käituda, kui arvestusperioodid osaliselt kattuvad (õppeaasta ja kalendriaasta) ja kui ühel juhul on õppepuhkust kasutatud ning teisel juhul mitte?
Minu meelest see ei ole keeruline ja on tegelikult kohustus, mitte seaduse adressaadi kaeblik virin, millele võiks vastata, et lugemist tuleb õppida.
Soovitus
Ma olen päris kindel, et keegi ei ole meelega asju selliselt kirja pannud, et ummistada töövaidlusorganid ja kohtud. Samas võiks sellest õppust võtta ja üritada asju täpsemalt kirja panna. Kindlasti aitaks see vältida nii mõndagi vaidlust.
Osa küsimuste puhul ei ole mõtet inimestele öelda, et vähene süvenemine ei taga õiget resultaati. Kui ikka pidevalt sama küsimust korratakse, siis oleks õige õigusakti täpsustada.
Martin Huberg
EML vanemjuristMaksuMaksja õigustoimetaja
--------------
[1] Õiguskantsleri 25.02.2010 kiri nr 7-7/100147/1001092 Tööinspektsioonile „Soovitus õiguspärasuse ja hea halduse tava järgimiseks“. Kättesaadav Õiguskantsleri Kantselei kodulehel www.oiguskantsler.ee.
[2] Kui kellelegi pakub õiguskantsleri tegevus huvi, soovitan uurida õiguskantsleri iga-aastast tegevuse ülevaadet. 2008. aastal tehti 33 kontrollkäiku. Näiteks Paide arestimajas selgus, et kinnipeetavad pidid keha kergendama samas ruumis, kus neid kinni peeti, ning pesta said nad end kord nädalas. Võib vaid ette kujutada, milline hõng eristab vabadust vangistusest. Rapla arestimajas avastati jalarauad, mida seadus tollal kasutada ei lubanud. Vt Õiguskantsleri 2008. aasta tegevuse ülevaade. Kättesaadav Õiguskantsleri Kantselei kodulehel www.oiguskantsler.ee.
[3] RT I 1996, 3, 57; 2009, 5, 35.
[4] Viide 1.
[5] Sotsiaalministeerium: töövaidlusi on nii palju, et tuleks seadust muuta. — Õhtuleht Online, 26.02.2010, www.ohtuleht.ee/index.aspx?id=368487.
[6] Marina Lohk. Haigushüvitise arvutamisel valitseb siiani segadus. – Tarbija24, 17.02.2010, www.tarbija24.ee/?id=225934.
[7] Esmalt seadust välja kuulutades: „Vabariigi President tegi avalduse „töölepingu seadust“ välja kuulutades”. — Vabariigi Presidendi Kantselei pressiteade, 12.01.2009, kättesaadav Vabariigi Presidendi Kantselei kodulehel www.president.ee/et/meedia/?gid=124126. Hiljem TLS muudatuste väljakuulutamisel: „Vabariigi President kuulutas välja kaheksa seadust“.— Vabariigi Presidendi Kantselei pressiteade, 22.06.2009, kättesaadav Vabariigi Presidendi Kantselei kodulehel www.president.ee/et/meedia/?gid=128794.
[8] Ma ei hakka tööandjaid eraldi arvestama, sest kui ta ka on juriidiline isik, siis abstraktsiooni tegevus toimib siiski inimeste kaudu.
[9] RT I 2009, 5, 35; 36, 234.
[10] RT I 1999, 60, 616; 2009, 62, 405.
[11] Nende küsimuste kohta vt Martin Huberg. Uued tulu- ja sotsiaalmaksuseaduse muudatused. – MaksuMaksja, 2010, 2, lk 31-33; Lasse Lehis. Veel kord tööandja haigushüvitisest. — MaksuMaksja, 2009, 11, lk 4-5; Martin Huberg. Uus haigusrahade maksmise kord tekitab probleeme. — MaksuMaksja, 2009, 3, lk 28-30.
[12] Tööinspektsiooni selgitused on asutuse kodulehel www.ti.ee/index.php?page=1121&. Vt ka ministeeriumi esindaja seisukohta viide 6.
[13] Vabariigi Valitsuse 11.06.2009 määrus nr 91 „Keskmise töötasu maksmise tingimused ja kord“. — RT I 2009, 31, 193.
[14] Erinevate võimaluste kohta vt Gaily Kuusik. Haigusrahadest nii- ja naapidi. — MaksuMaksja, 2009, 10, lk 17-20.
[15] Vt viide 6.
[16] RT I 1994, 11, 54; 2009, 5, 35.
[17] Riigikogu XI koosseisu seaduseelnõu 299 SE seletuskiri. Kättesaadav Riigikogu kodulehel www.riigikogu.ee.
[18] Küsimused ja vastused Tööinspektsiooni kodulehel http://www.ti.ee/index.php?page=645&" href="http://www.ti.ee/index.php?page=645&" mce_href="http://www.ti.ee/index.php?page=645&">www.ti.ee/index.php?page=645&.
[19] RT I 1993, 74, 1054; 2009, 35, 232.
